כרם מהר"ל מושב עובדים להתיישבות שיתופית בע"מ ואח' נ' רשות העתיקות

פסק דין

א.הערעור שבפנינו הוא על פסק דינו של בית משפט השלום בחיפה (סגן הנשיא, השופט אינאס סלאמה), מיום 20.5.13, בתיק אזרחי 4649-05-09, שדחה את טענות המערערים לענין אי חוקיותן של תקנות העתיקות (אגרות למתן אישור פעולות), התשס"א-2001 (להלן: "התקנות"), כמו גם את הטענה כי המשיבה התעשרה שלא כדין על חשבון המערערים, ולפיכך, נדחתה תביעתם של המערערים.

ב.המערערים רכשו מן המינהל זכויות במגרשים הממוקמים על שטח המוכרז כ"אתר עתיקות" ולפיכך פנו למשיבה כדי לקבל את אישורה לבניית בתי מגורים על המגרשים ו/או לביצוע עבודות הפיתוח בשטחי הציבור לפי סעיף 29 לחוק העתיקות, התשל"ח-1978 (להלן: "חוק העתיקות").

המשיבה התנתה את מתן האישורים בכך שתיערכנה חפירות בדיקה מקדמיות, ובמידת הצורך ובשים לב לממצאי הבדיקה, גם חפירות הצלה, ועל כך אין המערערים חולקים , אך בנוסף ציינה המשיבה שמימון ביצוע חפירות אלה יוטל במלואו על המערערים, בהתאם להוראות שבתקנות.

ג.המערערים שילמו למשיבה לפי דרישתה את סכומי האגרות, הגם שלטענת המערערים גביית אגרות אלה איננה חוקית, ומכאן, תביעתם.

בבסיס התביעה עומדת טענת המערערים שהתקנות כפי שנקבעו מנוגדות לפסיקתו של בית המשפט העליון בבג"צ 4146/95 עזבון המנוחה לילי דנקנר ואח' נגד מנהל רשות העתיקות ואח', פ"ד נ"ב (4), 774.

המערערים טוענים, כי בפסיקה הנ"ל נקבע, שאין המשיבה רשאית להתנות את אישור הפעולות במקרקעין בביצוע בדיקות על חשבון בעלי המקרקעין, וכי הפרקטיקה הנוהגת ברשות העתיקות בענין זה, היא פרקטיקה נפסדת ורשות העתיקות היא שצריכה לשאת בהוצאות החפירות.

ד.טענת המערערים בהליך זה היא, שהמשיבה, במקום לבטל את הפרקטיקה הפסולה, ביקשה דווקא להכשיר ולהנציח פרקטיקה זו באמצעות חקיקת משנה, דהיינו, תקנות העתיקות, שהן למעשה אינן חוקתיות, ואינן עומדות בתנאי פיסקת ההגבלה שבסעיף 8 לחוק היסוד: כבוד האדם וחירותו, ולכן, מימון עלות חפירות הבדיקה וההצלה בתחפושת של "אגרות", אינו יכול לעמוד, והגבייה המנוגדת לדין מובילה להתעשרות שלא כדין של המשיבה, ומכאן חובת המשיבה להחזיר למערערים את שגבתה שלא כדין , כך לטענת המערערים.

ה.בית משפט קמא ביקש וקיבל בסוגיה זו את עמדת היועץ המשפטי לממשלה, אשר ביקש להתייצב ולהשמיע את עמדתו.

תמצית עמדת היועץ המשפטי לממשלה היא שלא נפל כל פגם בהליך התקנתן של תקנות אלה, כמו גם בהנחות שעמדו ביסודן, או בהוראות שנקבעו בגדרן. לדעת ב"כ היועץ המשפטי לממשלה באיזון המתחייב בין האינטרס הציבורי שבשימור העתיקות ובחקר המדע, לבין האינטרס של בעל זכות במקרקעין לנצל את רכושו במידה המירבית, מדובר בתקנות סבירות, מאוזנות ומידתיות.

ו.בית משפט קמא הגיע למסקנה לפיה יש לדחות את התביעה הואיל והסעד הכספי המבוקש מתבסס במלואו על טענת המערערים בענין אי חוקיות התקנות והגבייה שבוצעה על פיהן. מציין בית משפט קמא, שהמערערים מסכימים שהמשיבה רשאית להתנות את מתן האישור לביצוע בנייה באתר עתיקות בביצוען של חפירות מוקדמות באתר, ואולם, לטעמם של המערערים, אין המשיבה רשאית להשית את מימון החפירות על מבקש האישור במסגרת תקנות, ולכן אין התקנתן עומדת במבחן החוקיות או החוקתיות.

ז.עמדתם זו של המערערים נדחתה על ידי בית משפט קמא, שהפנה להוראת סעיף 46 (א) של חוק העתיקות, לפיה רשאי השר הממונה להתקין תקנות בכל הנוגע לביצועו של החוק, לרבות גביית אגרות בעד רשיונות, אישורים, היתרים או שירותים הניתנים לפי אותו חוק.

מכאן, כך קבע בית משפט קמא שהשר מוסמך להתקין תקנות שעניינן גביית אגרות בעד אישור הניתן לפי סעיף 29 (א) של חוק העתיקות (לרבות בגין ביצוע הבדיקות לצורך מתן האישור). לפיכך דחה בית משפט קמא את הטענה, שהתקנות הותקנו בחוסר סמכות או בחריגה מסמכות , כך גם דחה את הטענה לפיה אין מדובר בתקנות שמטרתן ביצוע החוק.

ח.בית משפט קמא הוסיף וציין, שגביית האגרות נעשית בעד ביצוע פעולות כמפורט בסעיף 2 לתקנות העתיקות, וזאת בקשר ישיר עם הצורך במתן האישור הנדרש לפי סעיף 29 (א) של חוק העתיקות, וכתנאי נילווה לו. מכאן המסקנה שהדברים שזורים זה בזה, וקיים קשר סיבתי ברור בין תשלום האגרה לבין השירות המבוקש על ידי משלם האגרה. השירות ניתן על ידי ביצוע הבדיקות/החפירות לצורך מתן האישור שבאמצעותו יוכל מבקש האישור להמשיך בפיתוח האתר.

מסקנת בית משפט קמא היתה כי תקנות העתיקות הותקנו מכח הסמכה מפורשת בסעיף 46 (א) של חוק העתיקות, ולכן, הינן חוקיות.

ט.בית משפט קמא הוסיף ודן בהרחבה בטענות המערערים בכל הנוגע למבחן החוקתיות, והגיע למסקנה מנומקת לפיה אף עומדות התקנות במבחן החוקתיות, ולפיכך, וכאמור בפתח דברינו, הורה על דחיית התביעה.

י.המערערים ממאנים להשלים עם פסק דינו של בית משפט קמא, וערעורם המפורט מונח בפנינו. לטעמם של המערערים נהגה המשיבה שלא כדין, בכך שעל פי נוהג נפסד השיתה על בעלי המקרקעין את עלויות חפירות הבדיקה וההצלה של העתיקות, למרות כל האמור בבג"צ דנקנר ו"הלבישה" את הנוהג הנפסד והלא חוקתי בכסות של האגרות שנקבעו בתקנות העתיקות.

ואולם, כך טוענים המערערים, אין בכך כדי לגרוע מן המסקנה שאגרות אלה אינן אלא בגדר היטל או מס שמוטל על בעלי המקרקעין שלא כדין, ללא סמכות שבחוק, ותוך פגיעה בלתי מידתית בזכות הקנין של בעלי המקרקעין, ומדובר בפגיעה מעבר לנדרש המובילה להתעשרות שלא כדין של המשיבה.

י"א.המערערים הגישו בפנינו עיקרי טיעון ותיק מוצגים. המשיבה מצידה הגישה עיקרי טיעון כשהיא סומכת את ידיה על פסק דינו של בית משפט קמא.

בדיון שהתקיים בפנינו ביום 1.10.13, שמענו את טענותיו בעל פה של ב"כ המערערים. ב"כ המשיבה הודיע, כי הוא חוזר על האמור בעיקרי הטיעון שהוגשו מטעמו.